Reseña: Territorios Indígenas y Parques Nacionales Naturales: Aproximación al Examen Jurídico sobre la Naturaleza, los Fines y Potenciales Concurrencia y Coexistencia de Ambas Figuras sobre unos Mismos Espacios Físicos

Roldan Ortega, Roque. Territorios Indígenas y Parques Nacionales Naturales. Aproximación al Examen Jurídico sobre la Naturaleza, los Fines y Potenciales Concurrencia y Coexistencia de Ambas Figuras sobre unos Mismos Espacios Físicos. Programa Consolidación Amazónica COAMA, 2007, 62 páginas.

Este documento escrito por Roque Roldán, uno de los expertos sobre políticas agrarias más reconocidos en el ámbito latinoamericano, constituye un invaluable aporte a la reflexión respecto de los territorios indígenas traslapados por áreas protegidas en Colombia. Ello es así porque el análisis detallado realizado permite aclarar los aciertos y desaciertos que en los últimos años han marcado el desarrollo de las políticas territoriales, agrarias y ambientales que afectan a los pueblos indígenas. La revisión histórica de la legislación y políticas (incluido el Proyecto de Decreto Reglamentario del Código de Recursos Naturales en lo Concerniente al Sistema de Parques Nacionales Naturales) sobre la propiedad colectiva de los territorios indígenas, de carácter privado, a contraluz de las políticas que instauraron las AP en el país (de carácter público), proporciona elementos críticos para una reflexión más matizada. Según Roldán “el mayor avance y desarrollo concurrente de las políticas en las dos materias, ha ocurrido en los últimos sesenta años”.

Los principales factores que contribuyeron al fortalecimiento de dichas políticas, destaca el fortalecimiento del proceso organizativo de los pueblos, especialmente en la región Andina y Amazónica[1]; el avance nacional de las llamadas ciencias sociales (Historia, Sociología y Antropología) con nuevas corrientes de pensamiento sobre la naturaleza y la cultura de los pueblos indígenas; y el impulso estatal al programa de reforma agraria,[2] en correlato con el desarrollo de nuevos estándares normativos internacionales orientados al reconocimiento de los Pueblos indígenas, como sociedades diferenciadas y autónomas, tanto como a la protección y conservación natural.[3] En este contexto la creación de parques nacionales naturales y otras áreas protegidas, así como sus planes y programas, han sido el fruto de compromisos asumidos por el Estado conforme a normas legales de orden nacional y a convenios y acuerdos de orden internacional.

En este reconoce los avances logrados mediante la adopción de una amplia base jurídica, aunque también los escasos avances alcanzados en cuanto a los esfuerzos “aislados” del Estado y los propios pueblos indígenas, por buscar un principio y modelo de entendimiento para el manejo y uso de territorios traslapados. Entre los factores que dificultan dicho entendimiento, “el más determinante, sin duda, se encuentra representado en la confusión a la que se ha prestado la adopción, sin un real fundamento legal y como guía de manejo de las relaciones Estado- Indígenas en la materia”, el criterio de compatibilidad jurídica de ambas figuras (parque nacional y territorio indígena), máxime cuando el ordenamiento agrario reconoce el pleno dominio de la tierra indígena mediante la figura de Resguardo.

El examen le permite concluir que, en el contexto de tales ordenamientos en su expresión operativa y de funcionamiento, no es jurídicamente viable la coexistencia de resguardos y territorios indígenas con parques nacionales, aunque podría ser procedente la declaratoria de un parque que comprendiera total o parcialmente tierras de un resguardo o territorio indígena. Lo anterior porque la naturaleza de los derechos territoriales reconocidos a los pueblos indígenas y en materia de autonomía de gobierno interno, determina que la referida declaratoria no comporta atribuciones Estatales para imponer a su arbitrio, el inventario de limitaciones de uso y de manejo que comporta el régimen del Sistema de Parques Nacionales.

De la lectura se deduce que si bien el marco jurídico no confiere poder al Estado para comprometer los resguardos indígenas en sus programas específicos de administración y manejo de parques, ninguna norma o reglamento vigente consagran impedimento para que por mutuo acuerdo, basado en el consentimiento libre e informado de los pueblos, dicho compromiso o declaratoria sea acogida por las partes (Estado y Pueblo Indígena). De esta manera, la presencia y las decisiones discrecionales de las autoridades de los parques, sin la libre aceptación de las sociedades indígenas y sin la equivalente participación de ambas en la toma de decisiones y realización tareas, no puede encontrar fundamento en las normas actuales, salvo el cumplimiento de drásticas reformas a la luz de los ordenamientos constitucionales y Convenios Internacionales mediante la creación de instrumentos de superior jerarquía.

Es por esto último que recomienda que se pacte entre el Estado y los propios pueblos indígenas, con activa y equilibrada participación de ambas partes, el estudio y la preparación de un proyecto de ordenamiento que defina los regímenes de administración, cuidado, manejo y uso de aquellas áreas de territorios indígenas revestidas de especial importancia para su conservación.

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[1] En la primera como respuesta al despojo territorial, el crecimiento poblacional y la violencia política, que redujo sus espacios de vida. En la segunda en respuesta al acoso generado por el avance de la colonización, que los llevó a perder una parte significativa de sus territorios y al desplazamiento forzado hacia regiones más apartadas.

[2] Roldán O., Roque. 2007. Territorios Indígenas y Parques Nacionales Naturales: aproximación al examen jurídico sobre la naturaleza, los fines y potenciales concurrencia y coexistencia de ambas figuras sobre unos mismos espacios físicos. Programa Consolidación Amazónica -COAMA. Pp. 7-8. Documento Policopiado.

[3] Entre estas, la Convención sobre el Instituto Indigenista Interamericano (1942) a la que se adhirió Colombia mediante la Ley 123 de 1943; la Convención para la prevención y la sanción del delito del genocidio (1949), que Colombia aprobó según Ley 8 de 1959; los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la protección de las poblaciones indígenas (1957-1989), aprobado mediante la Ley 31 de 1967 y ley 21 de 1991; los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último (1966), aprobados en Colombia por la Ley 74 de 1968.

Reseña: Las áreas protegidas de América Latina: Situación actual y perspectivas para el futuro

Jorgs Elbers. Las áreas protegidas de América Latina. Situación actual y perspectivas para el futuro. UICN-Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Derechos de los Recursos Naturales, 2011, Quito, 227 páginas.

Este libro fue producido por la Oficina de América del Sur de la UICN, con el apoyo financiero del Organismo Autónomo de Parques Nacionales del Gobierno Español. Revisa las amenazas históricas −y aún presentes− sobre la constitución y manejo de las AP en América Latina; región que para el estudio comprende 22 países de América y abarca un total de casi 20,4 millones de km²i, equivalente a 48,5% de la superficie del continente. Describe la evolución de los sistemas nacionales de áreas protegidas SNAPs, y contiene un registro de su situación actual, perspectivas y desafíos que enfrentan en el siglo XXI. Incluye mapas con la ubicación geográfica, y un conjunto de fotografías que exhiben la belleza de las áreas protegidas.

Constituye un documento de vital importancia para las personas, comunidades, organizaciones e instituciones gubernamentales implicadas o interesadas en la protección y conservación ambiental, porque recoge el diagnóstico y los debates propuestos en el marco del II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Áreas Protegidas de Bariloche (2011).[1] Los temas fundamentales debatidos, entre otros, fueron: la necesidad impostergable de establecer una relación justa con los pueblos originarios; fortalecer y extender las áreas protegidas marino-costeras; repensar el rol del estado y del mercado en la defensa y conservación del patrimonio natural. Se trata del debate sobre el futuro sostenible de las AP como elemento fundamental en el debate sobre la reforma estructural de la economía.

El libro está enfocado en las AP terrestres y marinas bajo jurisdicción nacional. Contiene información sobre las áreas protegidas subnacionales (departamental/estadual) y municipales, y sobre áreas con distintos tipos de gobernanza (privada, pueblos indígenas, y comunidades locales). En él se exploran los nuevos desafíos planteados por la expansión de la frontera agrícola potenciada por los agro-combustibles, los avances de las explotaciones mineras y de hidrocarburos, los problemas de seguridad y conflictos bélicos, y el gran desafío global que plantea el cambio climático.

El contenido se estructura en cuatro capítulos. El primero presenta una sinopsis regional, que toma en cuenta el perfil socioeconómico y político de América Latina y las áreas protegidas de América Latina fruto de la revisión de la literatura más reciente. El segundo capítulo, el más importante, analiza los SNAPs de los países latinoamericanos. Consta de dos subcapítulos: el primero abarca a los diez países de Centroamérica, México y Caribe hispano (Cuba y República Dominicana) y el segundo subcapítulo describe los doce países de América del Sur. El tercer capítulo se ocupa de El II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Áreas Protegidas y consta de dos partes: una sobre los avances y desafíos del Congreso, y otra sobre la agenda latinoamericana para la gestión de las áreas protegidas entre 2007-2017. El cuarto capítulo está dedicado al análisis del futuro de las APs en América Latina.

Este último, denominado “El Futuro de las Áreas Protegidas en América Latina” analiza las amenazas que impactaban y estarán soportando las AP de la región en razón del cambio climático. Con base en ello plantea estrategias y lineamientos de política que podrían contribuir mitigarlas, entre ellas la internalización de la Carta de la Tierra como marco de “una nueva ética social, empresarial y política; difícil pero no imposible de lograr (…) para crear una sociedad global sostenible que respete la naturaleza (p. 200).

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[1] II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Áreas Protegidas, llevado a cabo del 30 de septiembre al 6 de octubre de 2007 en San Carlos de Bariloche, Argentina. Oficina Regional para América del Sur de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) –organización a cargo de la coordinación técnica del congreso–, y el Organismo Autónomo Parques Nacionales (OAPN) de España.

Reseña: Informe del seminario/taller “Pueblos indígenas y áreas protegidas en América latina”

Lourdes Barragán. Informe del seminario/taller “Pueblos indígenas y áreas protegidas en América latina”. Programa FAO/OAPN Fortalecimiento del manejo sostenible de los recursos naturales en las áreas protegidas de América Latina. Santiago de Chile, 2007, 45 páginas. Foro Electrónico “Pueblos Indígenas y Áreas Protegidas en América Latina”.

El documento da cuenta de los antecedentes y actividades del evento que da nombre al estudio, realizado en San Martín de los Andes, Parque Nacional Lanin, (Argentina) en el 2007. El foro electrónico tuvo como propósito principal conocer y analizar las experiencias de los países de América Latina y El Caribe respecto al manejo de áreas protegidas con presencia de comunidades indígenas. El debate se organizó alrededor de tres temas principales: los avances y limitaciones de las políticas y normativas concernientes; las lecciones aprendidas sobre manejo y administración de áreas protegidas por parte de los pueblos indígenas; y los retos para la conservación de la biodiversidad en el marco del reconocimiento de los derechos indígenas. El Intercambio de conocimientos permitió elaborar recomendaciones sobre políticas y acciones para enfrentar los desafíos regionales sobre el tema.

De la lectura se deduce que son cada vez mayores las iniciativas de los pueblos indígenas orientadas a crear, en sus territorios, áreas con diversos grados de protección, que incluyen propuestas para que sean incorporados en los sistemas nacionales de áreas protegidas. También que prima el intercambio de experiencias y ayuda mutua en temas como la demarcación territorial, la geo-referenciación y las estrategias de conservación, en la consolidación de “corredores” ecológico-culturales transfronterizos sobrepuestos a territorios indígenas. Y por último que no se observan avances significativos en las políticas estatales. De vital importancia fue la discusión sobre los Pueblos indígenas en aislamiento y/o en contacto inicial, pues la mayoría de sus territorios ancestrales son actualmente declarados como áreas protegidas, los cuales colindan entre países de América del Sur, y su sobrevivencia se encuentra seriamente amenazada.

En términos generales, la revisión de situaciones específicas revela una tendencia de los sistemas nacionales de áreas protegidas hacia la inaplicación de los derechos indígenas, no obstante el avance de su reconocimiento en los sistemas jurídicos de todos los países. Esto es de especial relevancia, dado que las presiones y amenazas externas que se ciernen sobre las áreas protegidas, por lo general superpuestas sobre territorios indígenas, ponen en peligro los objetivos de conservación de estos espacios y la sobrevivencia misma de los pueblos indígenas.

La superposición de áreas protegidas sobre territorios indígenas ha sido una fuente de conflictos que los Estados han enfrentado de diversas maneras. Algunos desarrollaron modelos de interlocución que han pasado de la relación subordinada a convenios de uso de los espacios y de los recursos naturales. Otras caminan por diversas experiencias de cogestión y coadministración, con distintos niveles de participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones y gestión de las áreas protegidas.

Uno de los temas más importantes ha sido la creciente concientización de que la conservación es un instrumento de mutuo beneficio. Hoy es posible hablar de una alianza entre las instituciones encargadas de las áreas protegidas y las organizaciones indígenas, con enormes posibilidades a largo plazo, debido a que los objetivos de conservación de la biodiversidad y de los ecosistemas se corresponden en gran medida, no obstante las diferencias conceptuales, con las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas. Esto ha permitido enfrentar amenazas comunes (extracción de recursos naturales, explotación indiscriminada del bosque, ocupación territorial por terceros, entre otras). Otro aspecto de suma importancia es el avance en las políticas estatales para integrar los territorios indígenas y las AP colindantes o transfronterizas, mediante acuerdos bi o trinacionales, aunque se requiere fortalecer los esfuerzos para facilitar el movimiento de las comunidades de un mismo pueblo, entre ambos países.

El problema más crítico identificado es el desconocimiento estatal sobre la autoridad de los pueblos indígenas y la propiedad sobre sus territorios ancestrales superpuestos por áreas protegidas. Esto se debe fundamentalmente a la falta de voluntad política estatal y a la débil o ausencia de procedimientos y mecanismos claros para regular la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones sobre dichas AP o sus zonas adyacentes. La “participación social” no se ha adecuado a sus especificidades culturales y formas organizativas, imposibilitado la representación legítima y efectiva, esto incluye la falta de claridad para delimitar las competencias de las partes en la gestión compartida de las AP.

Finalmente el seminario formulo una serie de recomendaciones de enorme relevancia en torno a líneas políticas y acciones para mejorar la gestión de áreas protegidas con participación de los Pueblos Indígenas: 1) Sobreposición de áreas protegidas en tierras y territorios indígenas; 2) Territorios indígenas conservados; 3) áreas protegidas y territorios indígenas transfronterizos; 4) ordenamiento del territorio; planes de manejo y planes de vida; 6) gestión integrada; 7) organismos de integración regional; 7) fortalecimiento de capacidades.

Reseña: Gestión Descentralizada de Áreas Protegidas en Colombia

Alejandro Gil Sánchez. 2005. Gestión Descentralizada de Áreas Protegidas en Colombia. Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales - Programa FAO/OAPN Fortalecimiento del manejo sostenible de los recursos naturales en las áreas protegidas de América latina (Estudio de caso). Santiago de Chile. 71 páginas.

El documento aborda el análisis sobre la construcción del Sistema Nacional de Áreas Protegidas en Colombia. En esta dirección aporta al entendimiento del sistema colombiano, con lo que ayuda a las instituciones nacionales a direccionar en el contexto de la experiencia latinoamericana, alternativas que puedan facilitar más efectivamente los niveles de descentralización en la conservación de áreas protegidas. Inicialmente describe el Sistema de Áreas Protegidas en el contexto de las políticas generales, según el marco normativo e institucionalidad vigente, orientada por el Convenio de Diversidad Biológica (ratificado en 1994). Luego presenta un análisis de las políticas y la legislación sobre la descentralización del ordenamiento y desarrollo territorial, describiendo la evolución histórica de la descentralización. Finalmente concluye con un análisis sobre la descentralización como estrategia de cambio de la institucionalidad gubernamental responsable de la administración de las áreas protegidas, tomando en cuenta diferentes factores, para responder cuestiones sobre el proceso colombiano.

Del estudio se deduce que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) constituye una estrategia de ordenamiento ambiental del Estado, que con el cumplimiento de sus objetivos permite integrar el ordenamiento territorial a la conservación de la biodiversidad, dejando en claro que no solo con la declaratoria de áreas protegidas se asegura los objetivos de conservación. Dado que la conservación es entendida como un deber del Estado en todos sus niveles de gestión y de la sociedad en general.

El SINAP se alimenta de procesos legales de descentralización, y por dinámicas propias de las comunidades u organizaciones sociales de orden local y regional, que entran en conflicto con grupos económicos e intereses específicos, frente al aprovechamiento de los Recursos Naturales. Esto ha conllevado a la constitución de sub-territorios, que fungen como unidades de geopolítica para determinar sus propias relaciones internas. Situación que se ha visto favorecida por la legislación colombiana que ha privilegiado históricamente la planeación sectorial más que la planeación integral del territorio.

En tal sentido la descentralización de cara al desarrollo territorial termina siendo fragmentaria; la representación política y los procesos de concertación entre lo público, lo comunitario y lo privado (en sus distintos niveles) se hace menos consensuada; y la concreción de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios. Contexto que favorece la inseguridad jurídica de la propiedad, a raíz del fluctuante reacomodamiento geo-económico y las dinámicas socio-políticas cruzadas por la violencia, particularmente el rural; el fraccionamiento y la falta de pluralidad institucional; y el débil compromiso con la convivencia en un mismo territorio desde el respeto a la diversidad sociocultural. En suma, el gobierno central, las autoridades ambiéntales regionales y los departamentos no han logrado dar respuestas técnicas y político-administrativas que estructuralmente sustenten la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, y por ello también, la débil la promoción y desarrollo de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas con proyecciones regionales claras, que permita la buena gobernanza para el ordenamiento de la conservación.

Por consiguiente la propuesta adelantada por el SINAP desde 2003 pretende generar un cambio de actitud cultural (más que perpetuar un modelo de crecimiento), dentro del cual las AP se consoliden como determinante para la ordenación territorial, confrontando el modelo de desarrollo económico imperante para incidir en su transformación hacia sistemas más amigables con la naturaleza. Modelo que debe privilegiar el desarrollo social y cultural, promoviendo el dialogo intercultural y cualificando los niveles de convivencia. Por tanto el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, se presenta como un producto y una estrategia más que como un fin en sí mismo; la cual permitirá asumir sus metas de conservación reconociendo la diversidad de modelos territoriales en juego, para contribuir a la solución de las problemáticas sociales que garantizan la viabilidad de la vida en las regiones.