Por: Diego F. Henao A.
El siguiente es el resultado del análisis comparativo de los
estudios de caso, complementarios al “Foro gobernanza en territorios indígenas y áreas protegidas traslapadas o
solapadas” de América Latina, preparado por el autor para la Plataforma Territorio
Indígena y Gobernanza[1]. Son tres estudios de caso
que recogen las reflexiones sobre Colombia, Nicaragua y Bolivia:
Colombia: María del Pilar valencia. Gobernanza y planeación participativa en el Parque Nacional Natural de Utría: una aproximación para el manejo concertado con comunidades indígenas en áreas protegidas.
(2) Nicaragua: Dennis Mairena Arauz; la Reserva de la Biosfera de BOSAWAS y el territorio Mayangna Sauni As en Nicaragua: desafíos para la gobernanza territorial. Centro para la autonomía y desarrollo de los pueblos indígenas – CADPI. Diciembre 2011, Bilwi, Municipio de Puerto Cabezas, Región Autónoma Atlántico Norte, RAAN, Nicaragua.
(3) Bolivia: Jorge Mariaca, Luis Arteaga, Oscar Loayza: Sistematización De Una Experiencia De Gobernanza De Territorio Indígena Sobrepuesto Con Un Área Protegida: La Reserva De La Biosfera Y Tierra Comunitaria De Origen Pilón Lajas.
Tres países diversos
Bolivia, Colombia y Nicaragua constituyen territorios
geoestratégicos por su ubicación en el continente americano y de enorme
importancia para la conservación de la diversidad biológica y cultural. Son
territorios de confluencia de diversos ecosistemas, con grandes extensiones de
selva poco habitadas, y una enorme riqueza en recursos hídricos; por lo cual
son considerados actualmente como reservorios de agua del planeta. Debido a su
biodiversidad constituyen los ejes de los principales corredores biológicos del
continente. Los dos primeros han sido definidos como países megadiversos.
En estos países, las zonas geográficas con mayor diversidad
biológica son también las de mayor diversidad cultural. La
mayor parte de sus habitantes se concentra en grandes ciudades y es población
mestiza, salvo en Bolivia (38%). Con una tasa de crecimiento poblacional que no
sobrepasa el 1.6% y no obstante los avances en su economía, se encuentran entre
los países con mayor inequidad social y los mayores niveles de desigualdad en
América Latina.
En Colombia persiste el conflicto armado que se originó a
mediados del siglo XX, situación que contrasta con los intensos procesos de
democratización política desarrollados en Nicaragua (al finalizar el conflicto
armado interno) y en Bolivia (con el reconocimiento y la reivindicación de las
tradiciones ancestrales de los pueblos indígenas en cuanto al manejo sostenible
del territorio).
Los antecedentes principales sobre la creación de áreas protegidas se remontan
hasta mediados del siglo XX, bajo las categorías de reservas naturales, parques
naturales y zonas de refugio. Una década después se establecieron las primeras
instituciones encargadas de su administración, las cuales fueron objeto de
cambios sucesivos hasta la década del Noventa, cuando se adelantaron reformas
legislativas que dieron lugar a los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas.
Tabla
1: Áreas Protegidas Nacionales|
País
|
Extensión territorial
(km2)
|
Áreas protegidas por país
|
Categorías
de
manejo
|
Superficie protegida
|
Nombre del sistema
|
Año de creación del
sistema
|
Año de reglamentación del
Sistema
|
|
Bolivia
|
1.098.581
|
123
|
4
|
38%
|
SNAP
|
1992
|
1997
|
|
Colombia
|
1.141.748
|
56
|
5
|
12%
|
SINAP
|
1996
|
2011
|
|
Nicaragua
|
130.373
|
72
|
9
|
17%
|
SINAP
|
2003
|
2010
|
|
Total Casos
|
2.370.702
|
251
|
|
|
|
|
|
En Bolivia la creación y reglamentación del SNAP dio origen
al Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) vinculado al Ministerio de
Medio Ambiente y Agua. Su característica principal es el uso de distintas
categorías de manejo en una misma área y la pionera conformación de corredores
biológicos de orden nacional e internacional. En Nicaragua el SINAP está a
cargo del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA). Su
característica principal es el específico de un mayor número de categorías de
manejo para diferenciar las áreas protegidas. En Colombia el SINAP está a cargo
del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial). Su
característica principal es la descentralización a partir de seis subsistemas
regionales, que se encuentran en proceso de consolidación y reorganización
estructural.
El mayor avance y desarrollo concurrente de las políticas
sobre áreas protegidas y territorios indígenas, se debe a la evolución
institucional, fruto de compromisos asumidos por el Estado conforme a normas
legales de orden nacional y a convenios o acuerdos de orden internacional, como
el Convenio Sobre Diversidad Biológica, el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas
y Tribales en Países Independientes de la OIT y la Declaración de
Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. El primero firmado y ratificado a mediados de la
década de los Noventa por los tres países, el segundo por Bolivia y Colombia en
1991 y por Nicaragua en 2010; y el tercero firmado por
todos y ratificado constitucionalmente sólo por Bolivia en el 2007.
En estos países habitan alrededor de 150 pueblos indígenas,
que fueron objeto de reconocimiento constitucional y de titulación territorial colectiva
en últimos 20 años. Los siete pueblos indígenas de Nicaragua se ubican en una
extensión cercana a la 43% de la superficie del país y fueron incluidos en la
Carta Constitucional en 1987, luego de lo cual se les reconocieron títulos de
propiedad sobre el 7% del territorio. En Bolivia los 36 pueblos indígenas
constituyen las dos terceras partes de la población del país, han consolidado la propiedad colectiva sobre más
de 11 millones de hectáreas bajo la figura de Territorios Indígena Originario Campesinos – TIOCs, que son objeto de sobreposición parcial o
total. En Colombia los 102 pueblos indígenas (87 reconocidos legalmente)
constituyen el 3% de la población y son propietarios colectivos de la cuarta
parte del territorio nacional bajo la figura de resguardo (650 en total); de
los cuales 23 están traslapados por áreas protegidas.
En los tres países la normatividad establece la
compatibilidad entre las figuras jurídicas de propiedad territorial indígena y
la declaración de áreas protegidas. La incorporación de tierras indígenas a las
áreas protegidas, mediante el traslape jurídico, político y territorial, lo
mismo que las actuaciones de las instituciones competentes, provocaron la
oposición y el inconformismo de los pueblos afectados en toda la región; aunque
en Bolivia y Nicaragua el traslape fue inicialmente empleado por los PPII para
proteger sus territorios.
En la actualidad, las contradicciones entre los estados y
los pueblos ha vuelto a ser motivo de discusión, a raíz de las amenazas
crecientes para su pervivencia biológica y cultural, derivadas de la débil o
ausente aplicación de la normatividad respecto de sus derechos como pueblos. Si
bien se les reconoce formalmente la propiedad territorial, la administración de
las AP por parte del Estado o Actores privados, sigue siendo la fuente de
controversia, debido a la pérdida de control, uso y acceso sobre los recursos
que en ellas se encuentran, dadas las presiones externas sobre sus territorios
(extracción de recursos, deforestación, colonización interna, entre otras) y el
limitado poder sobre las decisiones y gestiones territoriales.
Con el paso del tiempo, y con el creciente interés público
por la conservación y protección ambiental, han aumentado los esfuerzos hacia
el entendimiento mutuo mediante la formalización de convenios marco, acuerdos
de cooperación y documentos de entendimiento, que integran iniciativas y
actores privados, orientados hacia la sostenibilidad de las AP; los cuales son
tomados con reserva y carácter provisional por parte de los PPII, ya que
continúan luchando por los derechos que en estas les han sido reconocidos. El
principal obstáculo en estos procesos es que no tienen poder de decisión real
sobre la administración y la gestión de los recursos para la sostenibilidad
económica de las AP. En todos los casos los PPII manifiestan haber aumentado
las amenazas sobre su pervivencia.
Los logros más significativos se han dado en Colombia con
las experiencias de comanejo a través de regímenes especiales de manejo (REM) y
en Bolivia con la gestión compartida, iniciativas que constituyen la base de
iniciativas gubernamentales en curso, para la definición
instrumental, normativa y procedimental de dichos modelos.
Las áreas que sirvieron de base para los estudios de caso ha
sido una especie de laboratorio para la aplicación de enfoques conceptuales y
metodológicos sobre áreas protegidas, en especial para el desarrollo de planes
manejo desde el nivel nacional. Estos, pese a los desaciertos y limitaciones,
se han ajustado gradualmente para definir modelos de gestión adecuados para la
conservación natural y establecimiento de relaciones interculturales, aunque
todavía están lejos de satisfacer las aspiraciones autonómicas de los pueblos
originarios.
En el caso
colombiano la Unidad
Especial de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), es ahora la autoridad
competente para la regulación de actividades extractivas, y en general, para el
uso y aprovechamiento de recursos naturales. En Bolivia el establecimiento de
AP ha contribuido para contrarestar la explotación abusiva y desmedida de los
bosques.
Las principales amenazas ambientales detectadas por los
pueblos indígenas están relacionadas con la extracción legal e ilegal de
recursos naturales, el impacto de megaproyectos de infraestructura (carreteras,
hidrovías, hidroeléctricas, etc.) y la demanda turística, los cuales generan la
fragmentación de los ecosistemas y la pérdida masiva de especies. Esto es mucho
más visible en Nicaragua, donde la zona de amortiguamiento de la RB Bosawás
está en proceso de desaparición.
Exceptuando a
Bolivia, las declaraciones de AP se hicieron sin el consentimiento previo libre, ni la
aplicación de los mecanismos de consulta previa, violando así los derechos de los pueblos indígenas (consagrados constitucionalmente) establecidos en sus
territorios. Los mecanismos de participación adoptados son múltiples pero
predominan los espacios de concertación en lo local y regional. Esto ha llevado
a que en Colombia y Bolivia, los mecanismos de consulta previa no operen en el
orden nacional, y sean tomados como más como un procedimiento técnico –debido a
la casuística en su aplicación-- que como un proceso de participación de los
PPII, generando debilidades y vacíos en la política pública de las AP.
En todos los casos se evidencia un debilitamiento de la política nacional
sobre áreas protegidas, debido a la promoción de
modelos agrícolas o extractivos que contradicen las normas de los PI, la débil
voluntad institucional, el desconocimiento y manejo de derechos de los PI, y
los problemas de comunicación y coordinación interinstitucional. Además de lo
anterior se constata la ausencia de políticas públicas nacionales orientadas
específicamente hacia inclusión real y práctica de los pueblos indígenas, no
obstante los esfuerzos de realizados, los cuales han terminado debilitando el
proceso organizativo de los PPII.
El principal apoyo a los procesos de coadministración
proviene principalmente de agencias de cooperación, organismos multilaterales y
sectores ambientales. En su mayoría no solo contribuyen con recursos económicos
sino también con asistencia técnica y procesos de investigación, por lo general
participativos, orientados a la consolidación de bancos de información básica
para planificación y ordenamiento ambiental y territorial. Cada vez es mayor el
número de entidades gubernamentales, instituciones académicas y ONG
ambientalistas, de orden local y regional, involucradas en las dinámicas de las
AP.
Sin embargo, entre los principales problemas detectados se encuentra
la debilidad en los procesos de planificación y ordenamiento territorial con las
instituciones gubernamentales locales, debido a la escasa voluntad política para
adelantar procesos participativos con las comunidades indígenas. Es decir, se
registra una desarticulación interinstitucional, e incluso la corrupción
administrativa, generando deterioro del potencial y oferta ambiental, la ineficiencia
e ineficacia de la inversión pública por carencia de criterios sobre la inversión
de los recursos, la pérdida de oportunidades de mejoramiento de la calidad de
vida de la población, y el incremento de la marginalidad social por efecto del desconocimiento
de las potencialidades del uso sostenible de la oferta ambiental. Situación que
se agrava en Colombia debido a la presencia de grupos armados, lo que ha
limitado la gestión e implementación de los planes de manejo.
Dos problemáticas son transversales al conjunto de riesgos
amenazas, debilidades y vacíos de la participación indígena y de los actores
locales en el manejo de los territorios. La primera es la falta de
acceso a información fiable, unificada y actualizada sobre proyectos, acciones políticas y recursos nacionales
e internacionales; la segunda
es el avance de la colonización y la frontera agrícola sobre dichas áreas y
territorios , por obra del desplazamiento forzado o la migración económica,
provocando la aceleración del mercado legal o ilegal de tierras (no obstante su carácter inalienable e imprescriptible)
para el desarrollo de la ganadería extensiva o de monocultivos industriales.
Las políticas orientadas a la
participación han experimentado un cambio importante en los últimos 20 años. De
una visión conservacionista que excluía a los PPII, se ha ido cambiando hacia el
fortalecimiento o creación de nuevos espacios y mecanismos de participación. A
su vez, las organizaciones indígenas han planteado modelos y mecanismos que van
desde comités directivos, operativos y de gestión, de hacia el control autónomo
de las AP que traslapan sus territorios, como parte del derecho político a
gobernar bajo sus propias normas y procedimientos en el marco jurídico de sus
países.
Si bien se presentan avances en el
reconocimiento y legitimidad social de las áreas traslapadas, en los documentos
que contienen los planes de manejo de las AP --los cuales destacan la
diversidad étnica y el respeto a la cosmovisión, autonomía y conocimientos
tradicionales como
principios orientadores--, en ellos predomina la visión tecnocientífica
de la sociedad mestiza, privilegiando sus intereses, necesidades y expectativas
por sobre las consignadas en los planes de vida (principalmente) de los pueblos
indígenas.
En todos
los casos, se hicieron planes de manejo con zonificación ambiental y cultural
de los PPII y la construcción de planes estratégicos conjuntos, dentro de los
cuales se incluye la caracterización del territorio, las problemáticas
ambientales y actividades destinadas al manejo y control del riesgo de
extinción de especies; así como a la corrección de los límites del área
o saneamiento de los territorios indígenas.
En los casos estudiados, las áreas protegidas que presentan
traslape no abarcan un territorio exclusivamente indígena. Por tanto la gobernanza
Interna presenta dificultades con el establecimiento de formas de regulación,
acceso, uso y control debido a la presencia de múltiples actores con
características culturales y concepciones territoriales distintas. De allí las múltiples tensiones y conflictos.
Esto
último ha generado una mayor expectativa de la
población con derechos territoriales en las APs para participar en las
decisiones (no solo en calidad de consulta), una mayor apropiación de las áreas
protegidas y de su gestión por los actores locales, un mayor desarrollo de
capacidades locales para la gestión en el marco de la subsidiariedad, y un
enorme debate sobre la propiedad y tenencia de la tierra en las APs, no
obstante las problemáticas generadas por el reconocimiento de derechos a
colonos u otros actores.
En los territorios indígenas juegan papel importante las
estructuras sociales y cultura espiritual, y las organizaciones sociopolíticas
propias. Las estructuras sociales giran alrededor de grupos locales de
parientes, y en casos como el colombiano integra a los vecinos territoriales
(incluso no indígenas), que participan de actividades sociales comunes y trabajos
colectivos.
En general la cultura espiritual de los PPII esta mediada
por la naturaleza a través de las prácticas cotidianas, controladas por los
sabios tradicionales indígenas, tomando en cuenta sus mitos de origen sobre la
territorialidad ancestral, formas de uso y aprovechamiento selectivo del
territorio. Ellos reservan áreas que desde una concepción espiritual garantizan
el repoblamiento natural de las especies, determinando áreas de uso, manejo y
planificación según las épocas de año, para mantener su seguridad alimentaria,
reafirmar su cultura y, (como en el caso colombiano) obtener prestigio social,
dado el significado de algunas prácticas religiosas.
Las organizaciones indígenas integran hoy formas de autogobierno y autodeterminación,
además de organizaciones de carácter gremial de acuerdo con la división
política-administrativa de los estados, con el objeto de ejercer el control
territorial, social y la representación ante interlocutores externos, así como
para la defensa de sus derechos. En ellas la asamblea general constituye el
principal órgano de decisión interna. En el caso de Bolivia, han adoptado el
esquema de autonomía establecido por la constitución. Los cambios introducidos
en sus formas de gobierno han impactado en la gobernanza territorial, de cara a
las AP, y su gran reto es la consolidación local de los niveles organizativos
de mayor escala territorial.
El financiamiento constituye
el principal problema de las AP traslapadas y ello debilita ha la autonomía
indígena, a tal grado que algunos dirigentes indígenas han llegado al extremos
de afirmar que deberían pagar para ejercer su gobernanza.
En la actualidad no existe un cuerpo normativo estructurado
respecto a la participación de los PPII en la administración de las AP; por el
contrario, se encuentra dispersa en Convenios Internacionales vigentes,
legislación especial indígena y ambiental. Los conceptos jurídicos que
fundamentan la participación son la diversidad cultural y la autonomía
territorial. Además de los referentes históricos y culturales de los pueblos, y
su derecho mayor u originario, las cartas políticas nacionales establecen
modelos de Estado participativos y pluralistas, en concordancia con el Convenio
169 de la OIT .
En la actualidad la gobernanza externa sobre los recursos
naturales constituye el nodo central de los desencuentros entre los pueblos
indígenas y el Estado, debido a que la legislación ambiental no ha superado
totalmente la visión preservacionista inicial de las áreas protegidas, que no ha contribuido a la
democratización de los sistemas políticos, ni a la consolidación de una
ciudadanía más activa por espacios de participación y transparencia en el
ejercicio del poder. En materia de protección ambiental y sociocultural, no
obstante los avances y proyecciones, los estatutos legales son insuficientes,
precarios y no son aplicados por las autoridades estatales competentes.
En general se evidencia, sin embargo, que las áreas
protegidas con presencia indígena donde se ha implementado mecanismos de
concertación son las más conservadas o recuperadas, y aquellas con
asentamientos indígenas donde la concertación o la exigibilidad de derechos
territoriales es débil, son las más afectadas; lo que pone en evidencia una
fuerte debilidad del esquema de la política de conservación, como mecanismo de
protección y conservación. Esto demuestra que la gestión participativa,
el manejo intercultural y la administración horizontal compartida, con claridad
de roles y funciones y sistemas de monitoreo de riesgos y amenazas, a partir de
los planes de vida, constituye la mejor opción para la protección de la
biodiversidad y para la pervivencia de los pueblos indígenas.
1. No se puede
asumir a priori que los intereses de
las AP son compatibles con los de los pueblos indígenas. Los puntos de mayor
convergencia entre los estados y los PPII son las amenazas comunes acerca de la
degradación ambiental, pero los PPII de las áreas protegidas también requieren el
desarrollo social, cultural y económico, algo que hasta ahora es débil en los
esquemas de las AP.
2. Los
pueblos indígenas no están dentro de las áreas protegidas, sino más bien las
áreas protegidas están dentro de los territorios y los PPII.[2]
3. Hasta hora no está garantizada la sostenibilidad financiera de
las AP, no obstante el desarrollo de programas de cooperación internacional
orientados a garantizar la conservación de las áreas prioritarias de
conservación a nivel mundial.
4. El otorgamiento
de títulos territoriales ha tenido un
significado trascendental para los pueblos
indígenas traslapados por AP. Ello constituye
una gran oportunidad para la gobernanza porque implica un mayor control sobre el territorio y permite contrarrestar el avance de
la colonización actual.
5. Entre las amenazas ambientales más significativas en los
tres países se encuentra la preocupante tasa de deforestación, en especial en
las selvas con mayor biodiversidad y presencia de Pueblos indígenas. De allí la
necesidad de articular la integridad de las áreas protegidas con sus zonas de
amortiguamiento. Situación que exige la consolidación de esquemas que incluyan
actividades productivas sostenibles y amigables con el ambiente.
6. Por último, es prioritario aumentar la realización de estudios
participativos y comparativos de AP traslapadas, que documenten el conocimiento tradicional y las buenas
prácticas sobre la conservación y protección de los bosques por parte de pueblos
indígenas, a condición del derecho al
consentimiento libre, previo
e informado.
[1]
Impulsada por el Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos
(ILSA), Organización no gubernamental que
promueve una red de servicios jurídicos populares alternativos en América
Latina y el Caribe. Para mayor información, véase su sitio Web: www.territorioindigenaygobernanza.com
[2] Según
Reinado Francis, Presidente de la Comisión del Ambiente del Consejo Regional,
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